Организация и осуществление производственного контроля. Продолжение.

12.04.2024

Продолжаем наш разговор об истории производственного контроля. Если вдруг, Вы пропустили начало, то напомним - в марте 2024-го исполнилось 25 лет постановлению Правительства РФ от 10 марта 1999 года № 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля…», которое, по сути, заложило основу системного ПК в России. И мы и решили специально к этому «событию» написать большую статью о ПК.  

В первой части мы проследили советские корни организации производственного контроля. Ознакомиться с первой частью можно по ссылке.

Сегодня поговорим о периоде с 1997 по 2020 год, т.е. до прихода регуляторной «гильотины». Поехали!

Системный ПК (1997-2013)

Итак, всё началось с появления ФЗ № 116 (его 1-й, почти забытой редакции). Вернее, со статьи 11 этого федерального закона, которая (наряду со статьей 9) обязала эксплуатантов:

• «организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности».

На тот момент ст. 11 была скромной – состояла всего-то из двух частей:



Но за ней последовало… «фундаментальное» (и обязательное) постановление Правительства РФ от 10.03.1999 № 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте» (юбилей которого мы сейчас «отмечаем»). Оно, кстати, выдержало 6 редакций, не считая первоначальной. Однако его «стартовая» версия не была такой уж впечатляющей.

Да, там сразу же появилось положение о производственном контроле (небывалый внутренний документ!), которое (и тогда) утверждалось руководителем эксплуатирующей организации и (тогда еще) обязательно согласовывалось с территориальными органами (тогда еще) Федерального горного и промышленного надзора России.

Там сформулировали задачи производственного контроля, которые мало чем отличаются от «современных». Разве что выделяются «обеспечение соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации» (похоже, со временем народ это усвоил) и «контроль за соблюдением технологической дисциплины» (вот это народ явно не усвоил, но надобность, судя по всему, отпала). А в остальном…

Тот же анализ состояния ПБ, та же разработка мер по улучшению, тот же контроль за соблюдением требований, та же координация работ по предупреждению аварий и обеспечение готовности к их локализации-ликвидации, тот же контроль за проведением испытаний и ТО.

Хотя, конечно… для тех владельцев ОПО всё это было в новинку. Шутка ли. Они впервые узнали, что производственный контроль – это комплекс мероприятий, «направленных на обеспечение безопасного функционирования ОПО, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий».

Выяснили (и ужаснулись), кто отвечает за организацию и осуществление ПК («руководитель эксплуатирующей организации и лица, на которых возложены такие обязанности»).

Поняли, чем должен и обязан заниматься работник, ответственный за осуществление ПК. Там за 25 лет вообще ничего не изменилось, по сути (и перечислять нет смысла, по «духу» – один в один). Даже тот факт, что «архивный осуществленец» обеспечивал контроль за:

• «строительством или реконструкцией опасных производственных объектов, а также за ремонтом технических устройств, используемых на опасных производственных объектах, в части соблюдения требований промышленной безопасности»,

…а «современный» за:

• «соблюдением требований промышленной безопасности при осуществлении деятельности в области промышленной безопасности»…

…можно считать равнозначным. Ведь в то время строительство и реконструкция ОПО, а также ремонт ТУ… были деятельностью в области промышленной безопасности.

Вот такая вот, граждане, загогулина. Четверть века – и никаких «новинок».

Ах, да. Еще наши «предки»… «научились» отчитываться перед надзорным органом. Ежегодно подавать сведения («информацию») об организации производственного контроля, которые по своему номинальному (закрепленному в ПП) да и фактическому содержанию очень похожи на современную версию (тогда еще не было форм и шаблонов). В те годы отчет содержал чуть больше статистики (что вы хотите… ПК только начинал «захватывать мир»), однако по сути… передавались те же параметры (документы), что и сейчас.

Вроде бы всё разложено и охвачено. Но… согласитесь, товарищи, для документа, который описывал новую, только-только внедряемую систему – в постановлении № 263 было очень уж мало конкретики. Наверное, детали нужно было искать где-то еще? Конечно. Ведь за «фундаментальным» НПА пошли… «сопровождающие бумаги». На две из них мы обратим внимание.

Во-первых, это «Типовое положение об ответственном за осуществление производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности при эксплуатации сосудов, работающих под давлением» (РД 10-290-99), утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 18.06.1999 № 41. Опус хоть и архивный, но… до сих пор действующий. Его, разумеется, отменяли. Однако потом отменили приказ, который отменил его – и получилось, что НПА снова в строю. Цветет, пахнет и несет в массы… не очень полезную информацию.

Почему? Потому что там попросту переписали (местами слово в слово) постановление № 263 (1-ю редакцию), чуть-чуть адаптировав его под сосуды. Да еще назвали документ обязательным «для выполнения всеми юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности» (теми, кто эксплуатирует ОРПД).

Самое забавное… по другим типам ОПО или видам ТУ таких «положений» на дух не было. Повезло только сосудам. Обзавелись они малополезным нормативным актом. Хотя… его таки можно использовать как основу для должностных инструкций (с корректировками и доработками… 25 лет прошло, как-никак).

Вот второй документ… гор-р-раздо интересней. Речь о давно забытом приказе Госгортехнадзора РФ от 26.04.2000 № 49, который утвердил:

• «Методические рекомендации по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах» (РД 04-355-00).

Он, кстати, утратил силу только в 2012 году  (на пороге небезызвестных «эпохальных» событий). А приняли его… «в связи с сохраняющимися тенденциями ухудшения состояния промышленной безопасности подконтрольных Госгортехнадзору России опасных производственных объектов». Ну и, конечно, «в целях реализации» постановления № 263 (зря что ли систему придумали).

Вообще, методические рекомендации предназначались «для работников территориальных органов Госгортехнадзора России». Они с их помощью:

• контролировали внедрение «в эксплуатирующих организациях систем производственного контроля» (как? разумеется, при проверках);
• решали, согласовывать или не согласовывать ППК (боролись с «формализмом»);
• оценивали эффективность осуществления ПК, в т.ч. проводя целевые внеплановые проверки  исключительно «для контроля реализации» постановления № 263 (для этого составляли отдельные планы-графики).

Однако эксплуатантам… тоже было здесь чем поживиться. Шутка ли. В документе расписали примерное содержание ППК (которое появилось в постановлении № 263 только после 2013 года). Оно (вы не поверите) мало отличалось от того, что мы имеем сейчас. В «древнем» положении дополнительно прописывали:

• «порядок разработки планов мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий»;
• «порядок обеспечения… необходимыми правовыми и нормативными документами по вопросам промышленной безопасности…» (тогда работали без интернета, а бумажные версии попробуй достань);

…и не прописывали:

• «порядок проведения диагностики, испытания, освидетельствования сооружений и технических устройств…» (этот раздел появился после 2013 года).

Ну, еще формулировка о порядке «учета результатов ПК при решении вопросов материального и морального стимулирования работников» была приятней современного аналога о «применении мер поощрения и взыскания» (вы же понимаете… ни слова о «взысканиях»).

А в остальном… всё то же самое. «По верхам» документ почти не изменился за 25 лет. Зато изменились люди и промышленно-безопасное законодательство. Хм, похоже, лирика. Чур-чур. Едем дальше.

Из методических рекомендаций эксплуатанты узнали, кому должны подчиняться работник, ответственный за осуществление ПК, или служба производственного контроля – (как правило) «первому или техническому руководителю организации» (дабы не мотыляло их по орг. структуре предприятия).

Еще им открылась «правда» о комиссиях производственного контроля (с некогда модной аббревиатурой КПК), которые нужны для «принятия согласованных решений» (несколько голов лучше, чем одна) на ОПО, где работают больше 150 человек.

Роль предводителя КПК доставалась первому или техническому руководителю. В нее включались начальники структурных подразделений и наиболее квалифицированные специалисты («персоналии» фиксировали в приказе директора). А все доступные телодвижения были расписаны в «Положении о комиссии производственного контроля», которое утверждало высшее руководство.

Комиссия могла рассматривать:

• планы капитального ремонта, реконструкции, технического перевооружения ОПО;
• планы ликвидации аварий;
• вопросы наказания работников, а также их «награды» за безопасную и безаварийную работу.

И делать другие полезные вещи на благо эксплуатирующей организации. В том числе… проводить внутренние проверки, чтобы обеспечить «гарантированное и качественное осуществление всех мероприятий и работ» по обеспечению ПБ, а еще объективно подтвердить факт их («своевременного и качественного») выполнения. Об этом тоже было написано в методических рекомендациях. Не то чтобы очень «густо», но кое-что полезное извлекалось.

Например, наши «предки» узнали, что «каждая проверка должна начинаться с разработки плана ее проведения». И сей чудо-документ включает:

• список «вопросов» (видов и областей деятельности), которые нужно проверить;
• имена сотрудников (название служб, комиссий), «ответственных за проведение проверки»;
• причины контрольного мероприятия (текущий надзор, выявленные нарушения, произошедшие аварии и т.д.);
• «порядок» оформления выводов, заключений и рекомендаций по результатам проверки (отчеты, акты, предписания и т.д.).

При этом проверять можно ВСЁ:

• организационную структуру;
• административные и рабочие процедуры;
• людские и материальные ресурсы;
• оборудование;
• рабочие участки, операции и производственные процессы;
• производимую продукцию;
• документацию любого калибра.

А вот как часто и в каком объеме… остается тайной за семью печатями. В рекомендациях нет цифр или календарных привязок «еже…». Есть только короткая формулировка о том, что «объемы и периодичность проверок планируются с учетом важности проверяемой деятельности для обеспечения промышленной безопасности».

Вот так, товарищи. Даже на этапе внедрения (!) количество, качество и частоту внутренних контрольных мероприятий определяла сама эксплуатирующая организация (госорган и «советовать» не стал).

Любая проверка заканчивалась отчетом, который отправлялся в стол передавался «на рассмотрение руководству» и доводился до персонала. В отчете умные люди:

• делали выводы об эффективности работы организации с точки зрения ПБ;
• приводили примеры «неэффективности» и расписывали конкретные нарушения («отступления» от требований ПБ);
• указывали причины «неэффективной» работы;
• предлагали «корректирующие и предупреждающие» мероприятия;
• оценивали качество и полезность уже принятых мер (профилактика, инновации, внедрение элементов ПК и т.д.).

Результаты проверок анализировались (собственно, как и сейчас). Правильные решения принимались. Ответственные за устранение нарушений назначались. А само «устранение» подвергалось повторному контролю через какой-то промежуток времени.

В конечном итоге… все данные о состоянии ПБ (в т.ч. результаты проверок) собирались в кучу, обобщались и хранились в легкодоступном месте. Ведь в любое время их могли запросить органы Госгортехнадзора, чтобы оценить «состояние промышленной безопасности и эффективность осуществления производственного контроля».

Эти самые органы, кстати, оказывали всем заинтересованным эксплуатантам (платные) инженерно-технические услуги по внедрению производственного контроля. Причем официально, в соответствии с приказом Госгортехнадзора России от 11.08.1999 № 149 «О платных инженерно-технических и иных услугах, оказываемых территориальными органами Госгортехнадзора России»  (документ «прожил» чуть больше года).

А еще… исправно (и ежегодно) просили сведения («информацию») об организации и осуществлении ПК. Кстати, в методических рекомендациях уточнили (и дополнили) их «нормативный» состав. Он включал:

1) письменный отчет об организации и результатах производственного контроля (по сути, информация из постановления № 263);
2) предложения по обеспечению промышленной безопасности ОПО «на очередной период времени» (по сути, план мероприятий);
3) отчетную форму ПК со статистикой «об основных результатах производственного контроля», которая прилагалась к тем самым методическим рекомендациям (причем заполняли ее не только эксплуатанты, но и территориальные органы Госгортехнадзора). Там в виде таблицы прописывали:

• количество эксплуатируемых ОПО, в т.ч. застрахованных согласно ст. 15 ФЗ № 116;
• количество единиц оборудования, подлежащего обязательной сертификации, и уже сертифицированного на соответствие требованиям ПБ;
• число проведенных освидетельствований и контрольных испытаний оборудования;
• количество работников, прошедших в отчетном году подготовку и аттестацию в области ПБ;
• количество нарушений, выявленных надзорными органами, и сколько из них уже устранено;
• численность работников, занятых эксплуатацией ОПО;
• численность работников, осуществляющих функции ПК;
• число инцидентов и аварий, произошедших за отчетный период;
• количество внутренних проверок, проведенных «агентами» ПК;
• количество нарушений, выявленных этими «агентами»;
• количество предложений по обеспечению ПБ, которые внесли службы ПК на рассмотрение руководству эксплуатирующей организации;
• количество «приостановок ведения работ в опасных условиях» (по результатам ПК);
• число работников, привлеченных к ответственности за нарушение требований ПБ (по представлению служб ПК).

Это, разумеется, не была «форма сведений» в нашем сегодняшнем понимании. Так… «статистическая часть» (для контроля внедрения). Ну и дополнение к письменному отчету, который делался в «свободной форме». Хотя как в свободной. «Внешний вид», состав, порядок и сроки подачи устанавливала сама эксплуатирующая организация в своем ППК.

Вот такие вот детальки «новорожденной» системы, которые, кстати, отсутствовали в других НПА. В том числе… в «фундаментальном» постановлении № 263. Оно вообще «простояло» фактически без изменений последующие 13 лет (в 2005-м Госгортехнадзор «заменили» на Ростехнадзор). Вплоть до выхода «судьбоносного» ФЗ № 22, который подарил нам…

Риск-ориентированный ПК (2013-2020)

Почему «риск-ориентированный»? Да потому что к ОПО, в зависимости от класса опасности… стали применяться разные требования. К примеру, IV класс «лишился» лицензии и перестал делать ПМЛА (со всеми вытекающими). А «первоклассники» и «второклассники» получили обязательную СУПБ. И под давлением обстоятельств… изменился объем внутреннего (производственного) контроля.

«Зацепило» даже саму систему. Шутка ли… обновилось доселе «нерушимое» постановление № 263. Из него кое-что убрали, кое-что добавили, а некоторые «участки» – переписали другими словами. 

Кануло в Лету «обязательное согласование» ППК. Его заменила обычная «копия», которую нужно отправить в Ростехнадзор для регистрации и «вечного хранения».

Содержание ППК из методических рекомендаций перекочевало на прочный «фундамент» (стало частью Правил производственного контроля). Хотя само по себе практически не изменилось. Да, «ушел»:

• «порядок разработки планов мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий».

Зато «пришел»:

• «порядок обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО».

Безвозвратно покинул документ:

• «порядок обеспечения службы производственного контроля необходимыми правовыми и нормативными документами…» (век интернета, «бумага» осталась в прошлом).

Зато появился:

• «порядок принятия и реализации решений о диагностике, испытаниях, освидетельствовании сооружений и технических устройств, применяемых на ОПО».

Разумеется, всплыли классы опасности (применительно к разработке ПМЛА). Работник, ответственный за осуществление ПК, стал контролировать не только строительство (реконструкцию) ОПО и ремонт ТУ, но и капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию объектов.

Но больше всего «досталось»… отчету о производственном контроле. Его «базовое» содержание мало изменилось. Разве что «договор страхования» превратился в «полис обязательного страхования» (ведь тогда уже существовал ФЗ № 225). Зато… появилась долгожданная ФОРМА, которая частично переместилась в «виртуальный мир» (спасибо КСИ СПК «Мониторинг»). Ростехнадзор получил свое право и очень быстро воспользовался шансом – выпустил приказ от 23.01.2014 № 25 и разработал Excel-евские таблички.
Однако главное не в этом. Именно тогда появились… нормативные сроки подачи отчета – «ежегодно, до 1 апреля…» (сей факт мы ждали 13 долгих лет). А всё почему? Потому что «эволюционировала» статья 11 ФЗ № 116 (не без помощи ФЗ № 22). Там мы впервые находим конкретную цифру, периодичность  и «формовочное» право госоргана. А еще упоминание о СУПБ (которое очень «порадовало» первоклассников и второклассников).

Кстати, последующие 10 лет (по сию пору) статья 11 «прожила» ВООБЩЕ без изменений. Очередная «новинка» ожидается только в сентябре 2025 года (и касается она только первоклассников). Вы же помните, да? Нам «подарят» п. 6:

• «6. Организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I класса опасности, обязаны обеспечивать проведение аудита систем управления промышленной безопасностью. Сведения о результатах такого аудита ежегодно до 1 апреля соответствующего календарного года представляются коллегиальным органам управления данных эксплуатирующих организаций и их учредителям. Ограничения на доступ учредителей к указанным сведениям могут быть установлены федеральным законом».

Но это дело будущего. Туда мы пока не лезем.

Так вот… со временем система устаканилась, и еще 7 лет прошло без серьезных потрясений. Правила ПК почти не менялись. Разве что в 2019 году. Когда возникло упоминание ДПО, которое должен получать работник, ответственный за осуществление производственного контроля. Но тут всему виной статья 14.1 ФЗ № 116 и «судьбоносное» постановление № 1365. Короче говоря, все жили мирно. Потихоньку организовывали и осуществляли. А потом «нежданно-негаданно»…

Щелкнула «гильотина». И почти 200 НПА-шек отправились в мир иной. Среди них наше «фундаментальное» постановление № 263, к которому за 20+ лет все очень привязались.

Но зачем держаться за старое? Нужно идти вперед. В следующей части мы рассмотрим каким стал производственный контроль после "гильотины"...
 

 
Остались вопросы? Получите консультацию эксперта  по телефону +7 (999) 333-79-61 или электронной почте expert@mtk-exp.ru