Советы эксперта по промышленной безопасности

Новости

Все новости


Подписаться

Популярное


Нам доверяют

Партнеры

«Трудности перехода»: промышленная безопасность в Крыму

18.11.2022

Промышленно-безопасный «ландшафт» плюс-минус одинаков на всей территории России. Шутка ли… единая нормативная база (другой пока не придумали). Единый контрольный механизм (да здравствует наш любимый госорган).

Но есть один регион, в котором наблюдается, так скажем… «местный колорит» (не только в вопросах ПБ). Он с нами уже 8 (не самых простых) лет. Живет… работает… любим внутренними туристами. Как вы уже догадались, речь пойдет о Республике Крым (город федерального значения Севастополь оставим за кадром).

Как ни странно, там тоже водятся опасные производственные объекты (больше 1000 штук). Вот мы и решили посмотреть, что творилось и творится в крымской промышленной безопасности. Ведь «украинская система», которая была до…, явно отличается от нашей (пусть обе и замешаны на «советском тесте»).

Недаром тогдашний глава Ростехнадзора Алексей Алешин (перед созданием местного территориального органа) говорил, что сразу начинать работу по российским законам нельзя.

Тяжело будет поднадзорным субъектам, многие не справятся. Он понимал очевидное – крымским организациям был нужен…



Переходный период

Как выяснилось… довольно большой. В некоторых вопросах – тянется до сих пор (8 лет, товарищи, 8 лет…) и будет тянуться… как минимум, до 2025 года (его ж опять продлили – см. Федеральный конституционный закон от 14.07.2022 № 4-ФКЗ).

А как всё хорошо начиналось... условия «для прямого применения федерального законодательства на территории Крыма» порывались создать… к весне 2015 года. По факту же… три продления и долгий «10-летний» путь.

И ведь осталось-то совсем чуть-чуть. Сейчас крымские власти могут устанавливать «особенности правового регулирования» (т.е. выпускать свои нормативные акты):
  • имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений;
  • отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и госрегистрации прав на нее.
«Стоп, а ПБ-шечка здесь каким боком?».

Ну, да. Нас в делах ОПО-шных могут интересовать разве что «имущественные отношения» и «госрегистрация прав на недвижимость». И то не особо, ведь документы о владении дают, принимают, учитывают.

Но это на первый взгляд. Вообще… «переходный период» в нашей сфере «живет» отдельно от ФКЗ. У него свои особенности и свои заморочки. Вот, к примеру…
...до 2014 года местный «контрольно-надзорный организм» работал в духе «советской школы». Промышленная безопасность (была) НЕОТДЕЛИМА от… охраны труда (в «Союзе» вообще не было се… «промышленной безопасности»… как отдельной отрасли и юридического понятия).

А в российской «нормативке»? Правильно. Это две разные отрасли, которые иногда пересекаются, но не очень плотно. Как минимум – разные контролеры (чего не было в Крыму до 2014 года).

Вот и пришлось крымским ОПО-шникам (после первичного шока) мал мала адаптироваться. Консультантов вызванивать. Людей нанимать. Внутренний контроль перестраивать. Объекты в соответствие приводить (на это денег и сейчас не всегда хватает). Лицензии получать (с ними до сих пор всё непросто…).

Даже контролерам пришлось учиться. Осваивать новую «модель надзора». А ведь их в Крыму… в два раза больше. И переходный период вряд ли закончится, пока в местной промышленной безопасности царит…


Двоевластие

Хотя кто-то скажет… ПАРТНЕРСТВО.

Еще в сентябре 2014-го «старший партнер» Ростехнадзор отдал часть своих (региональных) полномочий Совету министров Республики Крым. Они заключили СОГЛАШЕНИЕ:
…которое любезно утвердило Правительство РФ своим распоряжением от 02.09.2014 № 1692-р.

Год спустя документ обновили, заключили дополнительное соглашение, утв. распоряжением Правительства РФ от 09.12.2015 № 2510-р. Причем неслабо. Изменилось даже «название» и вместе с ним – объем передаваемых функций:
  • «(Соглашение) о передаче Совету министров Республики Крым части полномочий в области промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также в сфере электроэнергетики и теплоснабжения».
Разумеется, отдали не всё. И даже сделали территориальное управление (сразу по Крыму и Севастополю). Ну разве может наш любимый госорган оставить хотя бы пядь родной земли без внимания…

А что Совмин Крыма? Да ничего. Они создали себе «помощника». Местный исполнительный орган, который не подчиняется гражданам из Москвы, но отчитывается перед их территориальным «офисом». Ну и конечно выполняет отгруженные Ростехнадзором функции.

Вот и получается, что на крымской земле «промышленно-безопасную поляну» между собой делят:
  • Межрегиональное управление ФСЭТАН по Республике Крым и г. Севастополю (Крымское управление Ростехнадзора).
  • Служба по экологическому и технологическому надзору Республики Крым (Крымтехнадзор).
Согласитесь… непривычно для «русского» глаза (два надзирателя? в одной сфере? да вы шутите!). В Крыму, кстати, тоже не всем такое нравится. Но об этом позже. Давайте лучше посмотрим, чем живут местные контролеры. Что делают, кого штрафуют. Сначала «посетим»…


Крымское управление Ростехнадзора

Если зайти на их сайт… сложно заметить что-то необычное. Управление как управление. Типовой ростехнадзоровский ресурс. Стандартная форма. Обычное содержание. Без претензий на «местный колорит».

То же касается юридических документов, например, «Положения о Межрегиональном управлении ФСЭТАН по Республике Крым и г. Севастополю», утв. приказом Ростехнадзора от 28.06.2016 № 252. За исключением оговорки про «переданные полномочия» – шаблон шаблоном…

Короче, с ходу обнаружить отличия не так просто. Но они есть… и на сайте, и в практике. Нужно только вчитаться в описание госуслуг. Например, в разделе «Подготовка и аттестация работников», где черным по белому написано:
  • «В соответствии с п. 1.23 Соглашения…, организацию аттестации и проверки знаний руководителей, специалистов и персонала поднадзорных организаций, эксплуатирующих ОПО III и IV класса опасности,… выполняет Служба по экологическому и технологическому надзору Республики Крым».
Получается, за Крымским управлением остается I и II класс опасности. Причем по другим направлениям тоже. Они:
  • регистрируют ОПО I и II классов опасности;
  • принимают отчеты от владельцев ОПО I и II классов опасности;
  • надзирают за ОПО I и II классов опасности (плановые/внеплановые проверки, профилактика нарушений, оценка добросовестности и т.д.);
  • штрафуют владельцев ОПО I и II классов опасности;
…и делают много чего еще, приятного и не очень (консультируют, проводят аудиты, семинары, совещания). Короче, активно участвуют в жизни региона.

Вроде мы что-то забыли? Ах, да… «Уникальные» госуслуги. То, чего СОВСЕМ не делает Крымтехнадзор. К ним относятся:

1) Регистрация заключений ЭПБ (контроль, товарищи, жесткий контроль).

2) Лицензирование ОПО (выдают в среднем 20 штук в год) вместе с лицензионным контролем.

Хотя по лицензиям тоже есть нюанс. Крымское управление выдает разрешительный документ только владельцам ОПО III класса опасности. В то время как I и II классом занимается… Центральный аппарат Ростехнадзора.

Только не говорите, что у «крымчан» мало работы. Вагон её и 10-тонная тележка. Объекты в соответствие приводить (в т.ч. «модернизация существующих производств, внедрение современных технологий, систем управления и контроля»). Следить во все глаза за процессами.

Да и лицензирование идет туговато. Что такое 20 штук в год при трех-четырех сотнях ОПО в ассортименте? Поэтому оставим ребят. Пусть работают. А мы «отправимся» в…


Крымтехнадзор

…у которого тоже дел хватает. Нагрузил их «старший товарищ», ох нагрузил.

И не надо сарказма. Мол, получили-то… всего-навсего… III-IV класс опасности, а уже «зашиваются». Мы с вами  знаем, что таких объектов (во всех регионах России) – БОЛЬШИНСТВО.

Поэтому трудится Крымтехнадзор в поте лица. Контролирует около 750 ОПО (по факту – больше, чем Крымское управление), если верить докладам по правоприменительной практике, опубликованным в 2022 году.

При этом Служба не зависит от Ростехнадзора напрямую (значит… и поддержка меньше). В своей работе «подконтрольна и подотчетна Главе Республики Крым и Совету министров Республики Крым» (п. 1.7 Положения о Крымтехнадзоре, утв. постановлением Совета министров Республики Крым от 23.07.2014 № 224).

Однако решает нехилый объем задач, связанных с промышленной безопасностью. Нас, как вы понимаете, интересует только эта сфера. А так… ребята выполняют кучу других функций – посмотрите Положение о Крымтехнадзоре, утв. постановлением Совета министров Республики Крым от 23.07.2014 № 224.

Здесь и госконтроль (плановые и внеплановые проверки в отношении ОПО III и IV классов опасности):
  • за промышленной безопасностью (включая профилактику нарушений);
  • за пожарной безопасностью на подземных ОПО и при ведении взрывных работ;
  • за обязательным страхованием ответственности владельца ОПО;
  • горный надзор и т.д.
…и госуслуги. Например:
1) Регистрация ОПО III и IV классов опасности – причем у них свой Административный регламент, пусть он и мало чем отличается от федерального (документы для регистрации те же).
2) Прием отчетов о ПК от владельцев ОПО III и IV классов опасности.
3) Аттестация руководителей и специалистов организаций, эксплуатирующих ОПО III и IV классов опасности – опять со своим Административным регламентом.
4) Прием и учет уведомлений «о начале осуществления отдельных видов работ и услуг» (эксплуатация ОПО IV класса опасности, эксплуатация лифтов и т.д.).
…и даже госфункции. Например:
  • расследование аварий и несчастных случаев, случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения на ОПО III и IV классов опасности.
Разумеется, Крымтехнадзор может выдавать предписания, составлять протоколы и наказывать своих «подопечных». Вот такое вот…


Разделение полномочий

Не запутались? Мозг не закипел? Давайте для верности организуем табличку. Ммм… итог подведем. Наглядно посмотрим – кто, что и для кого делает.

Госуслуга (функция) Крымское управление РТН Крымтехнадзор Примечание
Регистрация ОПО I и II кл. III и IV кл.  
Постановка на учет ПС и ОРПД I и II кл. III и IV кл. ТУ ставят на учет в той службе, которой поднадзорна их эксплуатирующая организация
Прием отчетов о производственном контроле I и II кл. III и IV кл. Где зарегистрирован ОПО, туда и отчитываемся
Аттестация по промышленной безопасности I и II кл. III и IV кл.  
Выдача лицензий на эксплуатацию ОПО (в т.ч. лицензионный контроль) III кл. - Лицензированием ОПО I и II классов опасности занимается Центральный аппарат РТН
Плановые проверки (госнадзор за ПБ, горный надзор и т.д.) I и II кл. III и IV кл.  
Внеплановые проверки (госнадзор за ПБ, горный надзор и т.д.) I и II кл.
(III и IV кл.)
III и IV кл. Крымское управление РТН может проводить внеплановые проверки ОПО всех классов опасности по распоряжению федеральных органов госвласти, например, аппарата Правительства РФ. Так было с башенными кранами в 2017-2019 гг. (поручение зам. председателя Правительства РФ Александра Хлопонина от 08.02.2017г. № АХ-П9-682)
Профилактика нарушений (предостережения, оценка добросовестности и т.д.) I и II кл. III и IV кл.  
Регистрация заключений ЭПБ (ведение территориального раздела госреестра) I, II, III и IV кл. -  
Расследование аварий, несчастных случаев и т.д. I и II кл. III и IV кл.  
 
«Стоп… а как быть, если компания эксплуатирует, к примеру, склад ГСМ II класса и сеть газопотребления III класса? У нее что… будет два свидетельства о регистрации?».

Хм… на этот случай есть оговорка – п. 1.20 Соглашения между Ростехнадзором и Совмин Крыма. Смысл такой. Когда компания одновременно эксплуатирует ОПО I-II и III-IV классов опасности, она поднадзорна Ростехнадзору (его территориальному органу). Поэтому регистрировать объекты и оформлять все документы нужно в Крымском управлении (без необходимости заглядывать в Крымтехнадзор).

Так что ситуация с «двумя свидетельствами о регистрации» в принципе невозможна.

Кстати, такой же расклад, если одна компания эксплуатирует несколько ОПО (пусть даже III-IV кл.) «на территории двух и более субъектов РФ» (например, строительная компания с кучей кранов в Крыму, Краснодарском крае, Ростовской и Астраханской областях).

«Да-а-а… без крепкого чая не разберешься. Но как-то все… искусственно, что ли… «Бездушная теория». Вы о ЛЮДЯХ расскажите – чем живут, за что работают. Недаром ведь затянулся переходный период…».

Вы правы. Об этом вряд ли пишут на «контролерских» сайтах (тем более в НПА). Тут пригодился бы… «живой» взгляд. Мнение очевидцев. Ну, или хотя бы… компетентных наблюдателей.

Хм… а что? Давайте попробуем. Для начала опишем свой опыт и представим…


Практический «взгляд из Москвы»

Причем не только дистанционный. В ноябре 2014 года наш директор Александр Гордеев побывал в Крыму с «рабочим визитом». Посетил несколько предприятий. Даже заглядывал в Крымтехнадзор (на «официальные консультации»).

«Очень мило и приятно тогда пообщались», – вспоминает эксперт, – «Я им много чего интересного рассказал, они со мной поделились эмоциями о возвращении в родную гавань».

До 2014-го местные ОПО-шники «дышали свободней». Делали упор на охрану труда. Не сильно парились по «технической части». Могли, например, заменить оборудование без проекта (причем без особых последствий).

А тут… новое законодательство (профильное, «однополярное», по промышленной безопасности). Новая «модель надзора». Новые требования (до которых объект еще нужно довести… деньги-деньги-деньги).

Еще и наказания ужесточились… штрафов от 200 000 руб. до 2014-го не было точно.

Спрашивается, как выживать и входить в столь «суровую» систему. Особенно если раньше «культура соблюдения законодательства была не сказать что на высоком уровне».
Да и с контролерами местные эксплуатанты скорее «дружили», чем «воевали». Ряд вопросов мог решаться в режиме простого «застольного диалога».

Александр Гордеев удивлялся. Но не меньше удивлялись его собеседники, которым «вчерашние знакомые» из надзорных органов объясняли – по-старому уже не будет…

 «Как оно сейчас... в 2022 году? – рассуждает эксперт, – «…даже не представляю. Но судя по тому, что им трижды продлевали переходный период «в законодательство РФ», процесс идет туговато. А на минуточку… уже 8 лет прошло».

Да, срок не малый. Но вряд ли он прошел совсем без пользы. Помнится, в 2014-2017гг. было мно-о-о-го запросов. Звонили. Писали. Жаждали разъяснений (даже больше, чем услуг).

Причем вопросы были самые разные. От элементарных (с точки зрения российского эксплуатанта) до весьма специфических (которые уже и не вспомнить). Разумеется, «ОПО – не ОПО», «идентификация», «состав», «наименование», «заполнение документов», «зачем вообще всё это нужно?». Да еще ворох «нормативно-технических» деталей из ФНП.

Бывало, даже делали подборки НПА по видам ОПО.

Затем активность начала спадать. Видимо, люди втянулись. Научились сами разбираться в «нормативке» и решать какие-то вопросы. Да и местных экспертов никто не отменял.
А в последние годы… информации «с полей» действительно маловато. Поэтому нужен…


Практический «взгляд из Крыма»

Им поделился местный коллега – генеральный директор ООО «ИТЦ «Крымбезопасность» Владимир Кирдань. Новый 2014 год он встретил инспектором по охране труда Госгорпромнадзора Украины*, а провожал уже… специалистом Крымского управления Ростехнадзора.

*Государственная служба горного надзора и промышленной безопасности Украины; расформирована в 2015 году, функции перешли Государственной службе труда.
Позже ушел на «вольные хлеба» и основал одну из первых в Крыму экспертных организаций. Не понаслышке знает о трудностях «переходного периода».

Одна из них – новое законодательство. Хотя, с точки зрения эксперта, требования безопасности до и после 2014 года имеют «единые советские корни и в техническом плане мало чем отличаются».

Различия, прежде всего, организационные. Ведь в «украинской модели» вопросы промбеза рассматривались… через призму охраны труда.

«Поднадзорными были абсолютно все», – замечает эксперт, –  «но в отношении определенного перечня работ требовалось получение так называемого «дозвила» (разрешения)». Видимо, аналог нашей лицензии, ведь при его оформлении нужно было доказать «возможность выполнения работ».

Что касается российских законов, то в них «охрана труда» и «промышленная безопасность» разведены, что поначалу вводило нашего комментатора и крымских ОПО-шников «в некоторое недоумение».

По мнению эксперта, если сравнивать два законодательства, то вкратце можно сказать так:
  • украинское было более инновационным («европеизированным»), но не эффективным;
  • российское – просто рабочее.
Функциональность украинских НПА сгубила попытка слишком быстро начать «соответствовать» европейскому уровню.

«Законодатель не нашел ничего лучше, как просто бессистемно скопировать нормативно-правовые акты стран Европы и разбавить их техническими нормами советской эпохи», – говорит Владимир Кирдань.

Однако, по его мнению, «общее советское прошлое» помогло при переходе оставить надзор на прежнем уровне. Как внешний, так и внутренний.

Хотя… с внутренним контролем все-таки были сложности. Если раньше у среднестатистического работодателя был специалист по охране труда, который полностью закрывал вопрос, то теперь оказалось – ему нужен еще (как минимум) один, по производственному контролю. А как максимум – три. Куда денешь ответственных за исправное состояние и безопасную эксплуатацию, например, ПС или ОРПД?

Эксперту запомнился такой вопрос «не одного десятка» индивидуальных предпринимателей, владеющих краном: «это мне, что получается, надо нанять еще двух человек, чтоб дальше работать?».

Но если б только «персонал» обеспечивал «легитимную работу». Нужно ведь оформить объект, сделать НТД и прочее. А там были свои заморочки.

Вот взять, скажем, регистрацию ОПО. По словам эксперта, основной сложностью на первых порах была правильная идентификация и включение в состав объекта тех или иных технических устройств.

«Даже газовую трубу встречал в составе площадки крана в проекте Сведений, характеризующих ОПО», – вспоминает Владимир Кирдань.

В то же время с проектной документацией или документами о владении, оформленными до 2014 года, проблем не было. И Крымское управление, и Крымтехнадзор брали то, что есть.

Гораздо больше сложностей возникало (и возникает)… с самими контролерами. «Два ведомства – уже непросто», – говорит Владимир Кирдань. А уж когда они не подчиняются одно другому…

Ведь фактически внутренние распоряжения и решения Ростехнадзора не являются для Крымтехнадзора ничем и ни к чему его не обязывают. В тех же НПА Ростехнадзора не предусмотрено наличие второй (региональной) структуры.

Эксперт даже приводит «банальный» пример: «механизма перевода собственника ОПО из одной поднадзорности в другую (из Ростехнадзора в Крымтехнадзор и наоборот) просто не существует».

(Тут автора статьи накрыло… «легкое» удивление, и он переспросил)
«Это что получается? Если у компании, например, склад ГСМ или карьер переходят из III (Крымтехнадзор) во II (Крымское управление РТН) класс опасности, ей нужно не просто перерегистрировать ОПО, а оформлять его заново?».

Ответ эксперта оказался неутешительным:
  • «По факту, да. Но регистрация в параллельном реестре не дает оснований для исключения из прошлого».
«Повезло» крымским ОПО-шникам, ой «повезло»…
  • «Проблема наличия двух ведомств на одной территории в этом и заключается», – продолжает рассуждать эксперт, – «законодательство все заточено под один орган, и никакие соглашения не дадут возможности использовать его двумя структурами. Это просто невозможно без внесения поправок в НПА. А если их внести, то не останется оснований, препятствующих созданию местных надзоров в каждом субъекте РФ».
Вообще, как выразился Владимир Кирдань, это «тема бесконечной дискуссии». Поэтому ни наш комментатор, ни мы… не хотим ее разворачивать в этой статье.

Скажем только, что в Крыму любой владелец ОПО находится под двумя надзорами. И в зависимости от этапа или события взаимодействует либо с теми, либо с другими (см. таблицу выше).

Как думаете, местным компаниям такое нравится? Хм… вряд ли. Владимир Кирдань, например, считает, что нужно либо «доводить дело до конца в вопросе разделения полномочий» (скажем, отдать Крымтехнадзору все функции по ОПО III-IV кл., в т.ч. лицензирование и регистрацию ЭПБ), либо… «оставлять одну из структур».

И мы, «московские эксперты», склонны с ним согласиться.

Так или иначе, с «двоевластием» в Крыму пора заканчивать. Оно не идет на пользу ни самим контролерам, ни (тем более) эксплуатирующим организациям. Затягивает и без того долгий «переходный период» в сфере промышленной безопасности (пусть о нем официально никто и не говорит). Увеличивает, а не уменьшает административные барьеры и прочие юридические трудности.

Лучше строить универсальную систему (разумеется, с ОДНИМ контролером), в т.ч. с прицелом на «новые территории». Ведь там, если начинать всё по-взрослому (как выразился Александр Гордеев), «не нужно плодить «двоевластие» как в Крыму. Должна быть одна структура, которая всем управляет и осуществляет надзор. Зачем людей путать? У них и так шок сейчас».

Хорошо сказано, правда? Жаль, что это… всего лишь наше скромное экспертное мнение (которое может не совпадать с мнением большинства).

Хотите поговорить об этом? Нужна консультация? Обращайтесь. Мы работаем со всеми регионами России.


 
Остались вопросы? Получите консультацию эксперта по телефону +7 (999) 333-79-61 или электронной почте expert@mtk-exp.ru